当前，我国正在积极推进构建以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局。构建新发展格局和实现高质量发展绝非一句空洞的口号。2021年两会《政府工作报告》提出全年GDP增长6%以上的预期目标。同时指出要实现预期目标，必须做好九项重点工作，落实上百条措施，需要完成的任务更是数不胜数。可见，实现预期目标的关键在于政策措施的落实，并非目标一确定，任务就能自动实现。

那么，什么是双循环下新发展格局？又该如何构建双循环下的新发展格局？

所谓国内大循环和国内国际双循环，是对国民经济运行状态的一种描述，是非对经济增长结构与增长动力的一种经济学解释。如果以问题为导向，分析实现国民经济运行的良性循环，就要解决循环中出现的各种问题。就其实质而言，即要解决国民经济高质量、可持续发展中的“梗阻”、“卡脖子”问题。因此新发展格局问题的实质就转化为GDP的可持续增长问题。由此，按支出法分析，GDP由消费、投资及出口组成。解决当前消费、投资、出口良性循环发展的“卡脖子”现象，就是解决构建新发展格局“需迫切解决的问题”。

然而，必须认识到，尽管从中长期看，我国仍具有相对较高的潜在增长率。从供给方看，中国在主要大国经济体中拥有最高的国民储蓄率，是第二大外资吸引国，具有数量巨大的人力资本。从需求方看，中国存在4亿多中等收入群体的巨大市场，存在城乡差距和东西部差距下巨大的投资需求，加上进一步深化改革的红利空间。但是现实经济的运行是由长短期资金的各种组合搭配形成的，既包含未化解的存量风险，也包含可预期和不可预期的增量风险。

解决投资消费出口中的各种“卡脖子”问题，项项工作最后指向的都是改革。核心手段是改革。所以，谈论新发展格局，实质谈论的就是改革。

而进一步深化改革与防范金融风险之间已有着密不可分的关系。总体上说，改革的深化会提高宏观经济和微观主体抗御风险的能力（包括以淘汰一小部分劣质微观主体为代价），但进入深水区的很多改革，是会暴露风险的，需要付出代价的。推动各项改革落地的具体时间、力度以及落地路径等，都会给未来的风险防范压力和经济增长带来不确定性影响。

所以，分析构建新发展格局，重点要着眼于把握政策变量可能导致发生的动态变化，展开全面具体分析。篇幅所限，分析思路和分析过程详见本期封面文章。该文从解决消费投资出口三大方面九个“卡脖子”着眼点出发，围绕寻求增长路径中应重点关注的改革动态、金融风险和国际动荡三个重要维度，逐一解读分析如何构建新发展格局。在此不做赘述。

现实经济是在长短期资金的各种不同组合下搭配形成的，包含未化解的存量风险，也包含可预期的增量风险。尽管中国经济未来的潜在增长和发展韧劲能消化相当部分的风险，但会是在什么阶段、以什么政策变量推动实施，对经济走势的判断结果都会不同。

2021年两会通过的“十四五规划和二Ｏ三五年远景目标纲要”，提出到2035年基本实现社会主义现代化远景目标，中国经济总量或人均收入翻一番。在2020年全球主要经济体皆负增长、唯独中国正增长2.3%的基础上，《政府工作报告》提出2021年增长6%以上的预期目标。

看一国经济能否增长，要看是否存在满足增长的供给与需求。从增长的供给方看，中国在主要大国经济体中拥有最高的国民储蓄率，是第二大外资吸引国，具有数量巨大的人力资本。从增长的需求方看，中国存在4亿多中等收入群体的巨大市场，存在城乡差距和东西部差距下巨大的投资需求，加上进一步深化改革的红利空间，决定了中国未来仍具有较高的潜在增长率。

影响未来经济走势的“卡脖子”问题

国民经济循环是对国民经济运行状态的一种描述，是非对经济增长结构与增长动力的一种经济学解释。解决循环中的问题，就其实质而言，就是要实现经济高质量、可持续的发展。由此，这一问题可转化为GDP的可持续增长问题。按支出法分析，GDP由消费、投资及出口组成。如果以问题为导向进行分析，那么解决当前消费、投资、出口循环发展中的“卡脖子”现象，就是解决构建新发展格局“所需迫切解决的问题”。概括说，可将这些问题总结为三大方面九个着眼点。

一是在进一步扩大消费方面。

① 要解决广大居民的后顾之忧（有钱不敢消费）。众所周知，有钱而不敢消费，是因为有后顾之忧。因此要扩大居民消费，必须解决居民在教育、医疗、养老、住房等方面的困境。为此，必须进一步改革，提高民生保障标准。

② 要提高部分居民的收入水平（想消费没有钱）。简单说，部分居民不是不想消费，而是没钱消费。当前中小微企业生存压力大，就业困难，一些人的收入非但没有提高，反而是在下降。特别是就“控高扩中扶低”的收入分配制度改革，是个慢功夫，任务艰巨。在农村，纯靠务农赚不了很多钱，有些地区还存在种地亏损现象。与此同时，近一二十年城市化进程中，从北到南，全国各中等以上城市都加大注重城市建设，成效显著。然而在土地市场化过程中，个体农民只得卖地收入的5%10%，还有60%70%归各级政府。2020年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施，对农民土地卖出收益如何分配仍无明确规定。今后为让农民的收入水平上一台阶，土地改革中的卖地收入分配制度必须改革，收入不仅要向农村农业倾斜，更要直接向农民倾斜。

③ 要解决富裕居民的“用脚投票”（有钱没处消费）。针对一些富有阶层赴境外体检、购买日本智能马桶等现象，说明国内消费供给存在严重“梗阻”。这一方面需要企业加快产品的创新与升级，另一方面需要政府在相关领域放松管制，激励企业提供更多的新产品与新服务。

二是在提高投资效率、扩大投资方面。

④ 要推动国企的真正改革。据社科院一份报告指出，目前国有企业资产已近300万亿元，加上未开发的资源性资产，高达近500万亿元。同时，全国银行贷款中，对民企贷款仅占对国企贷款的一半。然而众所周知，民营经济具有“五六七八九”的贡献，即全国50%以上税收由民企创造，60%以上GDP由民企贡献，70%以上技术创新来自民企，80%以上就业由民企提供，新增就业和企业数量的90%以上也来自于民企。一个显而易见的问题是，国企占据了巨大的资产及金融资源，为何其产出效益、社会贡献却难与民企相比。可见，要实现高质量发展，事实上不缺资金，关键是要提高投资效率。而改革在于市场资源配置不当现象，国企改革则是其中关键。

⑤ 要尽快补上供应链短板。面对当前及今后的国际环境，要想维持中国经济的长期良性循环，必须尽快补上生产链供应链的短板。补短板的核心在于自主创新，其关键在于如何调动有创新能力的科技领域知识分子的积极性。这又指向了创新体制的改革。

⑥ 要坚决稳住房市。我国房地产市场十几年来已积累了不少泡沫，当下泡沫又不宜一下子刺破，需慢慢消化。因此论及当前形势下可持续发展又不能不稳住房市。目的是让更多的资金进入实体经济，扩大实体经济的投资，再也不能引导居民把更多的钱投向房市，把房子当作股票炒作，同时守住不让系统性风险爆发的底线。

⑦ 要保护好民企的合法权益。随着40多年来市场经济机制的不断深入，保护好民企合法利益越发显示出核心意义和紧迫性。民企投资是中国投资的主力军，连续多年占全国投资比重超60%，最高时达65.4%，其中制造业的民企投资占比达80%。如果民企利益得不到很好的保护，民企投资的积极性不能充分发挥，国家整体投资效率和投资水平则停滞不前，国民经济自然难以实现真正可持续的良性循环。

三是在进一步促进外需发展方面。

⑧ 要做好国际环境处于长期不利形势的准备。受疫情影响，短期看我国出口形势向好。但美国持续、长久的包括税收、贸易、金融、科技、人才等方面遏制措施，必将冲击中国经济的正常发展，我们必须做好充分的准备。

⑨ 要做好应对美元霸权“最后一博”的准备。美国已放弃遵守公共债务不超过GDP的60%国际惯例，转向政府债务利息支出在GDP中占比这一指标。只要名义GDP增速高于利率水平，美政府不担心偿债压力。这一指导思想下，尽管美国政府债务已达历史高峰的28万亿美元，但美加大发行美元不会收手。对全球金融市场，更重要的是对人民币汇率、利率、资产价格将形成什么样的冲击，目前难以预料。

归纳以上从消费、投资、出口三个方面分析的九个“卡脖子”问题，显示构建新发展格局和实现高质量、可持续发展，绝不是一句空洞的口号。解决这些“卡脖子”问题，核心手段是改革。因此，讲新发展格局，实质讲的就是改革。

寻求增长路径应重点关注的三个方面

基于以上国民经济循环中“梗阻”“卡脖子”问题的分析，看下一步经济走势，应重点关注什么？

第一，应关注改革及政策制度的调整。

在消费领域，针对部分居民不敢消费的，要深化医疗、养老、教育和住房制度的改革。针对低收入农民，要调整粮食收购价钱等政策，更需要改革土地出让收益分配制度。针对有钱无处消费的居民，需要放松某些领域的管制，进行市场化改革。

在投资领域，要提高投资效率和扩大投资水平，需要深化国企的真正改革，需要毫不动摇支持和保护民营经济发展的营商环境改革。要稳住房价、支持实体经济发展，需要加快保障房建设，逐步建立“房住不炒”的各项房市长效机制与制度。要尽快补齐产业链供应链短板，鼓励自主创新，必须也必然会推动激励科研人员的创新体制改革等。在稳定外贸外资方面，除在信贷、出口信用、跨境电商、扩大服务业开放方面做出进一步政策调整外，做好与东盟的“区域全面经济合作”“中欧投资协定”及“中日韩自贸协定”，协议达成后，国内进行更大范围制度调整与改革的准备。要削弱美元霸权的负面影响，要持之以恒推动人民币国际化改革。在坚持这一战略方向的同时，也要清楚看到，国际化是长期战略，需要讲究策略。包括既鼓励在“一带一路”沿线使用人民币，也鼓励国内企业在境外使用欧元进行支付清算。尽管当前国际货币体系仍以美元为主，人民币在全球储备货币和全球支付清算中占比还不到2%，但美元的地位在缓慢下降，今后的国际货币体系必将是一个多极化的时代。应该看到这一历史趋势，顺势而为推动，对人民币国际化不宜过于高调。

以上的各种制度改革，在《政府工作报告》预期经济增长率达到6%以上的语境下都已明确指出，而且是作为完成6%以上增长目标的手段和措施所指出。因此，分析下一步经济走势时，不仅要看项目规划、红头文件的提法，更重要的，要分析相关制度改革的实际进程，以及改革对经济产出效应的实际结果。

第二，应关注发展、改革与金融风险的关系。

40多年来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。在这一过程中，产生了不少问题与风险。最典型的是，20世纪初四大银行及国开行卖给四大资产管理公司1.4万亿不良贷款。其后至今的20年时间里，随着不断有企业倒闭，银行又核销了不少不良贷款。其中，从2017年到2020年，商业银行处理8.8万亿不良贷款，超过之前12年的总和。加上债转股部分，合计处理问题资产达10.2万亿。万幸的是，我国在1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的国际冲击下，在国内房市泡沫的自身压力下，迄今未爆发系统性金融风险。

但是，未爆发并不意味着可以放松警惕。房地产市场泡沫压力依然存在。2020年中国宏观杠杆率上升23.6个百分点，达到270.1%，涨幅仅次于2009年的31.8个百分点。一些中小银行已资不抵债。一些地方政府欠债难还，债务违约已从民企向国企蔓延。

在这种压力下，中国经济要保持6%以上的增长，宏观政策必须既要保持持续性还要保持稳定性。由于财政赤字不宜太多，仅安排了3.2%，其中地方专项债3.65万亿元，中央预算内投资6100亿元。相对中国2020年1015986亿元的GDP规模和284.8万亿元的社会融资总量，可见财政资金微乎其微，主要依靠信贷资金。央行货币政策则要保持宏观杠杆率基本稳定，重点解决信贷结构调整中的中小企业融资、绿色金融等难题。

在这种情况下，“十四五”规划的100个重大工程和项目从2021年开始起步，全国各地将有一大批交通、能源、水利等重大工程项目和信息网络等新型基础设施开工，需要大量社会资本参与民生项目和建设项目的投资。那么，资金从哪里筹集？以什么方式筹集？能否如数筹集？以什么成本筹集？如果是高成本筹集，未来如何偿还？加上已关闭的5000家P2P公司遗留资产的风险暴露、一些有问题中小银行重组过程中的风险暴露、房市政策“三条红线”发布后的新的违约事件、今明两年是到期债券规模最大的两个年份，等等，会有多少企业到期债务不能偿还？据称2021年一季度地方发债中近40%用于还本付息，而在过去三年同期该比为10%。一些地方政府和企业的借新还旧如果不能持续，怎么办？这一切必须在分析2021年后三个季度经济发展时需提前关注。

进一步深化改革与防范化解金融风险同样有密切的关系。市场化改革的深入，会提高宏观经济和经济主体抗御风险冲击的承受力，其中包含以淘汰一小部分劣质经济主体为代价。实事求是地说，随着改革进入深水区，很多改革都是有代价的，有些改革是要花钱的，譬如涉及居民医保的提高，全国养老统筹的改革，有些政策制度的调整是会加大政府财政压力的，如农产品补贴标准的提高、土地转让收入分配制度的改革、“房住不炒”下加快保障房的建设等。这些问题的解决，要么是财政花钱，要么是利益调整，都会暴露财政资金缺口压力和部分社会阻力，压力太大就会牵制改革进度。有些加强市场监管，改善企业治理的改革，如企业退市、建立政府发债官员终身追责制、对国有大型银行放贷中绿色金融及中小企业融资的比例限制等，这些改革一方面规范了风险管控，另一方面约束了地方政府和企业融资能力，不同程度上也会影响筹资能力，进而影响经济增速。

此外，追求碳达峰、碳中和的过程中，所需资金估计百万亿级（长期需求），如此巨大的资金需求，财政资金只能覆盖一点点，主要靠市场解决，市场怎么解决？在绿色转型中，高碳排放的企业资产价值会下跌，一些传统能源企业利润将减少甚至资不抵债，都会直接影响社会的市场流动性和银行贷款的资产质量。总之，制度的进一步改革以及经济的进一步转型与金融风险的防范之间会产生新的更大的平衡压力。由此，思考经济形势，绝不能孤立地、静态地在发展规划和项目计划中寻找答案。因为文件的提法和规划的蓝图对风险暴露的动态情况并没做出明确的预估与详细的对策。

第三，应关注国际金融市场动荡可能造成的冲击。

各国央行“大放水”。美国国债1月已达到惊人的27.8万亿美元，美国家庭每户平均债务高达22.2万美元。一旦爆发金融危机，在我国资本市场已进一步放开的情况下，将会形成什么冲击？尽管这一大动荡尚未来临，实际上当前投资者行为中已经悄然包含了对未来经济担忧的分析。

以上对2021年全年经济走势的分析，并非直接根据投资、消费和出口的增长目标进行分析，也不是针对产业行业指标的变化进行分析，而是指出，分析日后趋势，要从不确定性出发，关注改革动态、金融风险、国际动荡三个重要维度。只有把这三个重要维度紧紧嵌入常规经济增长分析，对未来的形势判断才能看得更清楚。其中要特别认识到，不能抽离货币因素分析经济走势。现实经济是在长短期资金的各种不同组合下搭配形成的，包含未化解的存量风险，也包含可预期和不可预期的增量风险。尽管中国经济未来的潜在增长和发展韧劲能消化相当部分的风险，但会是在什么阶段、以什么政策变量推动实施，对经济走势的判断结果都会不同，对社会的影响也是不同的。