党的十九届五中全会特别强调了发展数字经济。数字经济发展要想健康前行，必然要有一些充分的考虑。我想从宏观一点的角度提出几点看法，供大家参考。

数字经济主要含义还是数字产业化和产业数字化，以数字技术为核心来推动一个新的产业形态发展，同时也把这种技术应用到几乎所有产业中。从定义上就已注定它是一个融合的产业发展方向，而非一个完全新生的产业。事实上，从数字产业化和产业数字化两个方向来看，一二三产业都有数字化需求。基于此，数字经济是无所不覆盖的。

数字经济是应用新技术的一个主要领域。从工业革命开始，人们谈技术进步对产业的影响，就有一个说法——新技术在破坏旧岗位的同时，也创造更多新岗位。这话到今天还在说，但多数人不太信服。为什么？不是说它破坏了旧产业不创造新岗位，而是有这么几条原因：

第一 ，新技术毁掉的岗位与创造的岗位所需的工人不是同一批人。

用新技术意味着用资本替代了劳动，新技术的应用会有新的人才需求，所以破坏掉一些岗位自然也会创造一些新岗位。但是取代、毁掉的这些岗位和新技术创造的岗位，所要求的人是不一样的。他们是具有不同的人力资本和技能的人群。所以尽管给一部分人创造了岗位，但丢掉岗位的人未必能进入新岗位。在此过程中，会出现失业或者就业不足的问题。

第二，破坏的岗位数量上少于新创岗位。新创造的岗位质量可能更高，但在数量上不一定多于被破坏的岗位。

第三，转岗后工作比以前质量低待遇差。通常人们在转岗以后，往往发现他们的待遇和就业质量降低了。也有人会得到提高，但多数情况下是比以前要差。

上述这些原因造成了实际的劳动力市场问题和就业难点，这也是为什么要讨论劳动力市场和就业转型问题的关键所在。我们要探讨的，是如何让新技术的发展和数字经济的发展创造更多、更高质量的就业岗位，以及能够让那些被替代掉的工人重新找到更好的岗位。

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先看数字经济和就业岗位是什么关系。我主要提供一些国际上的经验教训，也有一点理论思考。

首先，数字经济和所有新技术带来的产业变革具有一个共同点，首先要破坏掉一些旧岗位才能创造出一些新岗位，这个叫创造性破坏，破坏掉了一些传统的生产方式才能提高劳动生产率。

数字经济、数字产业也如此，它用自身替代一些传统产业、旧岗位。同时，当把产业数字化，也就是把数字经济的一些主要理念、技术和组织方式，应用到改造传统产业的过程中时，数字化技术就作为一个人力资本含量更高、物质资本含量更高的生产方式，替代原来的普通的非熟练的劳动，因此替代岗位是必然的。

假设我们人力资本是涌流般的充足，这时候创造更多的对人力资本要求更高的就业岗位，大家会从旧岗位中退出再进入新岗位。但事实上目前城市农民工比重已经占到40%左右。这群人和他们的父辈相比，受教育程度明显得到了提高。但按照数字经济时代的要求来看，初中毕业的还占55%，是绝大部分，还有极少数甚至达不到初中。真正到高中、大专的只有20%多。

在这种情况下，创造新的岗位必须兼顾到这些人的人力资本如何和新的岗位相适应。

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说到这里，就有一个理论问题，最近经济学界比较热衷于讨论所谓的“生产率悖论”或者是“索洛悖论”，经济学家罗伯特·索洛曾经写过一篇很短的书评，只有一句话，叫做“我们这个时代处处可以看到电脑，唯独在生产率的统计中看不到”。经济学家发现，在技术大幅进步的同时，生产率并没有得到提高，为什么？

我们先理解一个道理——生产率是工资增长的基础，没有生产率进步，意味着收入不能增长。任何收入的上涨如果不能建立在生产率提高的基础上，就不可持续。那么在应用技术时，第一是不是提高了生产率，第二生产率是不是通过收入上涨得到了分享，这最终决定了科技进步和数字经济发展是不是健康。

假设经济是由两个部门组成的，这是一个高度假设：一个高生产率部门，叫做数字经济，也许原来还没完全数字化，但它是生产率原来就比较高的，比如制造业；还有一个低生产率部门，比如服务业，特别是传统的服务业。

假设最初情况下，它们各有一百个劳动力。但是高生产率的部门产值是10000元，低生产率部门是1000元，用产值除于劳动力数量可以得出，高生产率部门是低生产率部门的10倍（生产率）。平均化以后，全社会的劳动生产率是55。

假设应用了数字经济，新的数字技术去改造高生产率部门，使它的生产率更高。从这个意义上说没有什么“索洛悖论”。假设产值不变，高生产率部门减少了80%的劳动力。此时它的生产率提高了4倍，变成了500。

低生产率部门没有应用新技术，但发生了一个新现象，它生产相同产值却必须接受更多劳动力。因为假设这个社会只有上述两个部门，从第一个部门排挤出来的劳动力，必然要进入第二个部门。此时，它的劳动力增加了80%，这个时候再算生产率，第一个部门是500，第二个降到了5.6。平均下来全社会生产率还是55，没有提高。

这里面发生了一个重要变化——当制造业部门被新技术应用提高了生产率，劳动力会流到生产率更低的部门，使得原来的比如服务业生产率更低。因此，劳动生产率整体没有提高，但发生了结构性变化，也就是部门之间的劳动生产率差距更大了。部门之间相应的工资差异也就更大了。我们把这个叫做劳动力市场的两极化。

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两极化相应带来了：第一收入差距拉大；第二中等收入群体减少。这种现象在我国还没有明显出现，但在美国已经得到充分验证。

我们把经济合作与发展组织（OECD）叫做“高收入国家俱乐部”。这些国家通常有一个特点，收入差距并不大，因为国家进行了再分配。在这些国家中，美国是收入差距最大的，这也造成了美国现在出现的问题。

原因是什么？美国是生产率进步最快的，以科技进步为引擎。但在提高一些部门劳动力生产率的同时，劳动力被排挤掉了。现代社会里，人力资本技能如何发展都赶不上科技的进步，尤其是在人工智能时代。

因此，被替代了以后，他们的岗位没有了，只好退到生产率更低的服务业中。在麦当劳工作，工资不可能提多高，也不需要劳动生产率得到多大提高，这部分人的收入永远得不到提高。另一方面技术进步也的确创造了更高更好的岗位，但这些人只是少数。

两极分化，收入差距扩大，基尼系数增大，美国的中产阶级从70%缩减到50%，20个百分点就丢掉了。当经济上处于两极，人们的价值观就变得对立，社会分化、政治分裂就是必然，造成了美国今天的状况。它也没有什么解决办法，在国内只好实行民粹主义政策，在国际上就反映为民族主义、单边主义、贸易保护主义等，促进了逆全球化的进程。这就是以美国为例，看一些教训。

做个小结，技术进步不会自然而然创造就业。技术进步如同全球化经济增长一样，可以创造更好的岗位、做大蛋糕。但是，分好蛋糕和技术进步无关，必须专门做如何分好蛋糕的工作。

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再看中国目前面临什么样的挑战。这些年我们的产业结构变化非常快，就业总体形势也很好，但隐含着一些潜在危机。

2010年中国劳动年龄人口达到了峰值，从那以后就是负增长，意味着劳动力开始短缺，工资上涨。工资上涨本来是好事，可以改善收入分配，但工资上涨过快也会带来比较优势的丧失，劳动力便宜的优势逐渐弱化。

我们做了一个指数，叫做制造业的比较优势。制造业在出口货物中占比和全世界的同业占比相比，如果我们比它们强，就说明我们在制造业上有比较优势。如果小于1，比世界的同业比重还要低的话，就没有优势。实际上从上世纪90年代以来，我们制造业比较优势就明显的高于美国（下图左），2012年达到最高峰，从那以后开始下降。

尽管我们目前显然还优于美国等发达国家，但下降趋势比较明显。这和我们的人口红利消失是直接相关的。工资成本提高了，劳动密集型的产业自然比较优势就会弱化。相应的我们制造业在GDP中的占比也就下降了（下图右）。

实际上，我们制造业占GDP比重在2006年到达36.3%，目前已经降到27%，接近10个百分点的降幅，也就是说制造业在弱化。

制造业弱化会产生一个很大问题，当企业遇到制造业竞争力下降的情况，在招不到工人、工人工资太高时，企业家最主要的做法之一就是用机器去替代劳动力。多投入一些资本购买一些设备，减少劳动力的供应。

过去这些年，我们的制造业增加值还是继续提高的，虽然速度慢（如下图）；固定资产投资（假设就是资本深化）也是上涨的；同期就业（单位就业，不算灵活就业人员）有明显下降趋势。这意味着现在我们用更多的资本和机器，用更少的人。

它可以提高劳动力生产率，但劳动生产率的提高，并没有阻止资本报酬率的下降，没有真正提高竞争力，长期来看是不可持续的。在此情况下，我们最关心的是造成了就业的减少。

制造业资本深化：在比较优势弱化情况下，用资本替代劳动，产生减少就业倾向；图中可明显看到就业增长与投资、增加值的增长不同步；制造业转岗者和新成长劳动力向何处去？

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就业减少，人总要有一些去处，去哪儿了？

我们看三次产业劳动力数量，农业劳动力长期下降，这是一个必然规律，任何国家农业劳动力占比都是逐年下降的。同时，我们的第二产业早在上个世纪90年代增速就已经没那么快了，在过去的10来年里，它是绝对下降的。减少的这些人，他们去哪儿了呢？

大多数情况下，不会回到农业中，农业劳动生产率太低，报酬也太低，因此大部分到了第三产业。当然不是去金融机构当业务员或者首席经济学家。大多数情况下，他们去了服务业，生活服务业，也就是相对劳动生产率比较低的服务业中。所以我们看到，第三产业的劳动力数量是急剧增长的，农业是下降的，制造业也在下降（下图左）。

资源配置退化：劳动力出现向低生产率部门逆向配置的趋势

然而，这三次产业的劳动生产率状况又是什么？农业生产率是提高的（上图右），但显著低于第二产业和第三产业；同时，第三产业劳动生产率是大幅度低于第二产业的，也就是低于制造业。正是因为制造业劳动力比重下降和服务业的劳动力占比迅速提高，服务业的劳动生产率下降了。也就是说，生产率原来就高的部门，越是得到技术的支持，劳动生产率提得更高的时候，原来劳动力生产率低的部门，生产率的提高速度就越慢。

有一个词叫“内卷化”。当这部分劳动力原来还在劳动生产率比较高的制造业工作时，他们挣的是一个中等收入群体的工资。当他们被迫回到第三产业，劳动生产率更低的时候，劳动力的内卷化就发生了。

更多的人集中在生产率比较低的部门，甚至可能造成生产率进一步下降。虽然岗位还在，但是“破坏掉的岗位”比“新创造的岗位”的质量还高，或者反过来说，“新创造的岗位”比“破坏掉的岗位”的生产率还低。这不是我们数字经济发展的初衷，必须重视。

经济学家库兹涅茨说，产业结构的进步，就是劳动力资源从生产率低的部门向生产率更高的部门转移。过去几十年农村劳动力从农业转向非农产业、从中西部转向沿海地区，就是库兹涅茨化过程。但如果反过来，“逆库兹涅茨化”，就和我们产业结构调整的方向不一致的，和初衷也不一致。

我们用的失业率里，有一部分总是要失业的，叫自然失业率：其中一部分是结构性的——人力资本是不是和这个岗位相关；一部分是摩擦性的——在找工作的过程中需要花时间，这些过程是必然的。因此叫自然失业率，反映的是劳动力市场的匹配情况。

过去这些年，自然失业率（摩擦性失业+结构性失业）有所提高。这意味着虽然劳动力短缺现象还比较严重，企业抱怨招不到工人，但工人实际上也有就业困难。这些困难以结构性为主，结构性困难就是说虽然有岗位，但是技能、人力资本和岗位不适应，所以不能进入到那个岗位。

自然失业率提高也证明了在数字经济过程中，必然要提高劳动力市场的匹配性。当我们讲到数字经济条件下，劳动力市场转型、就业转型时，最重要的是如何让劳动者的人力资本、技能和数字经济发展的需要相匹配。

06

综上，我们发展数字经济还要注重就业。任何事物的发展，必须把就业作为一个单独的政策要求赋予其中才能做好。所以我提几点数字经济时代促进就业的政策建议。

第一，数字经济时代应该打造一个更高版本的就业优先政策。总体来说，我们提出就业优先政策是1.0；后来提出了更为积极的就业政策，我们设想它是2.0；今天技术进步加快了要有新的更好的举措，我们要提出数字经济时代就业优先政策3.0。

过去我们整体生产率提高靠什么？一方面是靠技术进步，但是最快、最主要的路径，过去是靠劳动力从生产率低部门（农业）转向生产率高的部门（非农产业），这个过程是“帕累托改进”，这是人人欢迎的。总体来说，农村劳动力选择外出打工，挣的钱比他在土地上挣得多，他是得到收益的。在这个过程中，（劳动力）离开的那个部门生产率低，进入的部门生产率高，整体劳动生产率也得到了提高，微观上和宏观上达成了一致。

但是随着农村待转移人口的减少，今后劳动生产率提高的一个主要途径是“创造性破坏”。即劳动生产率提高不可能靠所有企业同步得到生产率进步，而只能是靠那些生产率高的企业生存、发展，生产率低的企业退出、萎缩，甚至死亡。在这过程中，“创造性破坏”就意味着生产率高的部门，可以得到新的更多生产要素进行重新组合，整体生产率得到提高。此时生产率提高既有得到发展的，也有被淘汰的，因此不再是一个“帕累托改进”。在整个提高生产率的过程中，是有人、有企业、有产能要受损的，是被破坏掉的。

这个过程可以破坏产能、企业，但不能破坏“人”，因为劳动力是被承载在人的身上，人不能被破坏。那么如何促进就业、保护人本身，这就是政府的责任。在更高的科技发展，比如数字经济发展条件下，这个责任更重、要求更高。所以需要更高版本的就业优先政策，统一来解决就业总量、就业结构和就业质量的问题。

首先就是政府的公共就业服务。公共就业服务不是针对所有的就业问题，最核心是针对自然失业率。失业有三部分，一部分是周期性失业，遭受外部冲击时，比如金融危机、新冠肺炎疫情的影响，这都是周期性变化的，有时有，有时没有。另一个永远存在的是摩擦性失业，人力资本如何和需求相匹配的问题。还有一个是需要在就业市场上花多少时间去找到工作的问题。这些是自然失业。

自然失业率虽然总是存在，但水平高低则事在人为

但自然失业不是“自然”的，是可以降低的。降低的办法就是通过更好的培训、职介、信息沟通，使供和需得到更好的匹配，这无疑是政府的职能之一。其次政府需要和社会携手，也需要一些必要机构来参与，提供最好的服务。

现在遇到一个难点堵点，就是如何使培训真正符合劳动者和企业双方的需要。毕竟需要什么样的技能、什么样的人，企业最清楚；能够学到什么、愿意做什么，只有劳动者个人最知道。

那么在中介这部分，政府作为公共服务的提供者，必须去了解，而这个了解的过程需要时间、需要重视，这是最大的堵点。因此，政府提供好的公共服务的核心也必须是需求导向，而不是说有热心和资源就能做成，必须要了解什么叫需求，这个需求在数字经济发展条件下有新的特点。

第二，新经济的发展会创造新的就业形态，新的就业形态和传统社会保险方式发生不协调的关系。特别是城镇就业市场本来就是“二元”式，过去对灵活就业、农民工下岗再就业，以及一部分新成长的劳动力覆盖不高。新的就业形势下还创造了更多灵活就业形式，比如“骑手”，这部分就业形式和原来的社会保障关系就更疏远。如何重新构建一个新型社会保障方式、模式去适应它，这是需要解决的。

新型就业模式中还是以农民工为主体，农民工在城镇就业占比已经相当高了，因此第一也是最重要的一个途径，解决他们在城市落户、得到城市居民身份，至少让他们和城市就业群体没有差别，这是一条根本的出路。

另外，归根到底数字经济会创造出一些不论是谁进入到这些新就业形态，都会容易丧失掉原来和社会保险方式的黏性。在这种情况下，最重要的出路就是提高我们社会保险的普惠性。它和你在什么单位就业无关，和你是什么样的户籍身份无关，甚至在有些情况下，和你是否缴费也无关，这样也是一个根本出路。

第三个政策建议，要探索数字经济时代劳动力市场制度形式。劳动力市场是一个配置人力资源的市场机制。人力资源是一个特殊的资源、要素。资本也是一种要素，用市场配置就够了。但劳动力这个生产要素的特殊性在于载体是人不是物，人既是劳动手段，也是发展目的。其他物质要素可以优胜劣汰，但人从来不能，任何人都需要得到保护。因此，劳动力资源的配置在任何情况下，哪怕在完全市场经济的国家和地区中，也是结合两种方式来予以配置的。

一个是市场供求机制，看哪儿缺了，用工资来调整。还有一个是劳动力市场制度，包括最低工资制度、劳动合同制度、劳动立法执法，以及工会的作用等，不可或缺。这种方式在数字经济时代还会有新的要求，一个是要与时俱进，与新科技发展相适应；另一个是要特别针对新就业形态出现后，如何让劳动者得到劳动力市场制度的保护。

这些年最低工资制度作为一种劳动力市场制度发挥了它应有的作用（如上图），我们的劳动合同制度也发挥了它应有的保护劳动者的功能，而不是相反。大家一直有这样的呼声。劳动力市场过早发展，最低工资制度减少了就业，或者说劳动合同制度加大了企业对工人的约束造成了成本的提高。这些都是错误的，我们劳动力成本的提高，归根到底是劳动年龄人口的减少，是人口红利消失的必然结果。

最后，大家也都关心的就是教育和培训。目前16岁及以上人口的平均受教育年限已经超过9年。但落实到每一个人头上是不平均的。20岁时受教育年限是最高的，随着年龄提高，受教育年限一路下降，到了今天的80多岁的人，当年没有很多机会接受教育，受教育年限降到只有3年左右。这说明我们目前人力资本总体上还是不足的，呈现出典型的发展中国家的特征。这是其一。

其二是在不同年龄群体之间，受教育程度、对劳动力市场适应能力，和市场对它的需求是不同的。我们必须有针对性地满足不同群体的需求。比如延迟退休年龄，一线工人不太喜欢这个政策，他们不太希望延后退休时间。原因是他们已经处在人力资本不足的年龄段，他们的劳动力市场地位是比较脆弱的，还不如退休反而得到保障。因此，我们的教育和培训必须是多样化的，不能把鸡蛋都放在一个篮子里。

数字经济时代，数字技术进步千变万化，产业结构调整日新月异，意味着技能也是瞬息万变的。今天，你花了几年时间学到一个不错的技能，找了一份体面的工作有理想的工资，但也许未来它被机器人替代，这个岗位就不存在了，这个风险是有的，怎么办？这时候我们的教育首先是通识教育，提高人的认知能力，提高人们的学习能力以及对劳动力市场的适应能力，这个是更重要的。而这不能从职业教育和职业培训中获得。因此我们的通识教育和职业教育必须掌握平衡，两者必须融合，不能说学职业教育的就着眼于技能，必须要有通识教育，必须要有认知能力的提高，否则在瞬息万变的劳动力市场上就不能适应了。因此，人力资本是关键，人力资本也要符合需求导向的原则。

数字经济强调的是技术创新这一面，但是制度创新的要求或许更高、任务更重，完成起来更复杂。我们从一开始就要关注如何在政策上适应好这个新的科技革命，否则难以有健康的发展。作者：蔡昉    单位：中国社会科学院